能源治理

能源立法的碰撞与时代反响

四十年前,电力经济学专业毕业的吴忠虎在经历文革后回到北京,下放权力。 第一届国家能源委员会期间(1980~1982年),他被指派开始中国能源法的前期研究和准备工作。 ; 三十年前,能源部成立期间(1988~1993年),随着我国社会主义市场经济体制和法律体系的逐步建立,研究和建立能源监管制度成为政府能源立法规划的重要任务,而吴中虎再次掌管了能量场。 法律法规体系设计的科研课题; 十五年前,随着中国特色社会主义市场经济法律体系的基本建立,国家能源领导小组办公室的适时成立,高度重视能源立法,《能源法》立法工作取得实质性进展推进——由15个部委组成的《能源法》起草组开始起草《能源法》第一版。 作为能源办聘请的专家组四位常驻专家之一,吴忠虎参与了《能源法(征求意见稿)》(2007年)和《能源法(送审稿)》(2007年)的全过程。 2008年);五年前,国务院《立法工作计划》将制定《能源法》列为全面深化改革、全面依法治国急需的工程,国家能源局、吴忠虎担任特约顾问(原副会长兼秘书长)的中国法学会能源法研究会于2016年对草案进行了修订送审,后又由能源局再次修订。公开征求意见,期间吴忠虎参与了能源法各草案的大部分讨论,并高度关注和奉献,由于他对我国能源立法的坚持和坚持,吴忠虎获得了《国家能源法》国家能源办授予的“专家”证书和中国法学会能源法研究会授予的“中国能源法建设特别贡献奖”。

立法的跌宕起伏描绘了时代的变迁,体现了社会法治的迫切需要,融入了能源治理体系现代化的艰难历程; 在《能源法》草案征求意见的开闭幕式期间,吴忠虎也从那个年轻的年纪到了七十岁。 作为能源法领域的资深专家,吴忠虎见证了《能源法》立法在机构改革和部门调整中的反复推进和搁浅; 他深谙“部门立法”的利弊、是非; 作为能源领域的专家和从业者,在经历了电力行业从行政规划到开始市场化的深刻变革后,他的目光更多的是运用法律工具引领和保证利益平衡以及选择的过程。实现能源发展目标的多种路径。 调整经济关系的殷切期望。

在吴忠虎看来,早期的能源立法主要是解决能源平衡问题,主体之间的利益分配相对简单。 随着市场经济体制机制的逐步建立、多种经济主体的出现、市场配置方式的变化,都在呼唤市场条件下能源管理和开发利用的法制化。

“目前,我国能源立法最大的不完善是完整的能源法律法规体系的骨干体系不健全,重要法律法规的缺失。一些即将制定和修订的能源法规无法进入。”在法律边界和调整范围以及合理规范的经济制度设计等方面,法律依据的缺乏成为利益相关者讨价还价的筹码,从长远来看,不仅消耗立法成本,而且导致政府部门因缺乏法律工具而失灵,导致治理能力缺失。”

吴忠虎表示,虽然能源立法涉及的领域较多,但研究的对象和范围、研究的方法和规律,以及需要调整的目的、范围和原则的独立性,都使得能源法不同于传统的能源法。其他法律类别的特殊性和立法的难度。 但在现代法制社会进程中,有法可依总比无法可依好。 只有解决了“有法可依”的问题,才能谈未来。 “好还是坏”的问题。 《能源法》再次征求意见,是推动能源领域高质量立法的契机。 完善能源领域法治化、落实新能源安全发展理念也是迫切需要。”

从“高层指导”到“制度推动”,从“几度搁浅”到“高调”,《能源法》遇到的立法困境在我国立法实践中并不多见。 《能源法》立法的跌宕起伏背后有着哪些故事,故事里又隐藏着怎样的曲折? 能源立法对我国能源行业未来改革发展和有效治理有何不可替代的作用? 当前,这一刻比以往任何时候都无限接近能源领域法治的进一步完善和完善。 记者带着这些问题,与吴忠虎进行了深​​入对话,探寻答案。

CPEM:4月10日,国家能源局发布公告,就《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》公开征求意见,立即引起业界广泛反响。 不过,能源领域“母法”立法在充满期待的同时,也更多的是对能源法实际出台的可能性的担忧。 经历了过去能源法的起起伏伏,我们能否找到对能源法出台持谨慎乐观态度的依据呢?

吴忠虎:我国能源立法发展的最大特点是与制度共生。 改革开放后,我国建立了中国特色社会主义市场经济体制。 市场经济的本质是法治经济。 随着我国法制化进程的加快,能源领域的法制化也在大力跟进。 其中,能源管理方式大多依靠规章制度来推动发展。 但我们应该认识到一个事实,除了可再生能源领域,我国的煤、油、气、电、核等主要能源领域均由国有经济主导,能源立法必须体现国有经济的诉求。国有企业。 。 同时,我国能源立法的现状基本以“部门立法”为主。 行业主管部门负责个别领域政策法规的起草。 因此,不可避免地要巩固自己的职权,使法律成为依法行政的工具和手段。

事实上,我国能源法的立法倡议可以追溯到1981年,当时我国历史上第一个能源委员会成立。 当时有两个重要的历史背景不得不提。 一是20世纪70年代发生的两次能源(石油)危机,推动了世界能源立法的发展。 以美国、日本为代表的国家希望通过立法促进能源发展。 要想有效利用,首先要解决节约和替代石油的问题。 1979年全国人民代表大会上,叶剑英委员长把能源法立法列为我国五项经济立法中的重中之重。 后来交给新成立的国家能源委员会研究,我负责授权的研究小组。 人们正在准备在煤炭、石油、电力部门和法律机构成立专门的前期研究小组。 但当时,《能源法》虽然被纳入经济法范畴,但在法律界却是一个空白领域,没有人关注,甚至很少有人关心。 在前期的起草研究工作中,我们先后走访了社会科学院法学研究所、法学院以及相关部委,了解他们对能源立法的看法,结合法学理论的学习,本着“ “吃螃蟹”,我们起草了《能源法》。他对能源法的法律内涵和调整原则进行了开创性研究,明确了能源法的主要调整范围和法律原则,形成了在出版物上发表的研究成果。 但由于能源委员会的短命性,这项工作在其解体后就被搁置了,并持续了十几年。

时间进入20世纪90年代,以黄毅成为首的能源部再次将能源法制研究提上日程。 其间,《电力法》、《煤炭法》已相继启动相关起草工作并进入立法程序。 我的工作重点也从《能源法》的起草转向能源法律体系的设计和建设。 。 当时关心这项工作的相关领导认为,能源法制建设的难度不亚于以往的工作,因为涉及的部门较多,调整的范围也比较广,而且还有政府部门的介入。行政力量。 三五年内不可能完成。 后来的实际情况验证了当时领导人的预测。 虽然随后并未纳入相关工作计划,但《能源法》也随着能源部的废止再次淡出能源法律体系。

早期的能源立法主要解决能源平衡问题。 当时的社会经济关系比较简单,主要是行政资源配置和利益分配。 但在部门规章和行政文件中,谁多谁少的问题却十分复杂。 有用。 而且,当时我国能源基本自给,煤炭出口量还在不断增加。 我们并没有意识到能源的重要性,而且当时的制度环境也确实不存在立法的现实性和迫切性。

本世纪以来,随着市场经济体制机制的建立和能源电力领域的重大制度变迁,经济主体多元化、市场配置方式、利益均等化、经济结构调整等出现。关系都在呼唤市场化能源管理和开发利用的法治化; 能源发展目标的多样性和多路径选择、能源供需矛盾突出以及能源不合理开发利用引发的一系列环境问题,使能源可持续发展和能源安全上升到了高度的国家战略。

2005年国务院能源领导小组办公室成立,对能源发展给予了高度重视。 时任总理温家宝也对能源法起草作出重要批示,能源立法再次引起业界关注。

长期以来,煤、电、石油、核是我国的基本物理能源。 已实施的各能源品种单独的法律和制度规定,由于缺乏基础性、综合性的法律,在能源法律体系层面的构建十分困难。 不完整,由于综合发展思路无法在单一法律中得到体现,总体能源战略和结构调整的法律规范远远不能满足经济社会发展的需要。 在此期间,15个部委和机构组成的《能源法》起草组开始起草《能源法》第一版,相关立法工作得到实质性推进。

第一版《能源法》延续了能源部的立法理念,采用能源“小宪法”,即能源法律体系中的母法或上位法来起草法律条款和设计系统。 希望它的出台,为单行法律及配套法规的制定和修改提供法律依据和依据。 正是因为这样的制度定位,首版《能源法》涵盖了能源开发、利用、交易的全过程和全产业链,涉及产业规划、布局、宏观调控、市场监管、科学发展等。对此,已形成15章、近140项法律法规。

第一版《能源法》虽然在法律原则和立法思路上能够适应当时能源法制化建设的要求,但也满足了从能源法向能源法转型过程中的法律制度需要。计划经济向市场经济的转变,基本体现在产权制度、价格机制等方面。但2007年公开征求公众意见,然后提交当时的国务院法制办。 2008年国家发展和改革委员会征求了社会各界意见后,没有结果,也没有结果。 现在回想起来,我发现它之所以被搁置了十多年,与机构改革的进程密不可分。 也就是说,当时的改革尚未进入深入阶段,对改革进程和能源电力领域未来发展方向的判断尚未确定。

最重要的体现是基于我国专业领域的立法模式,即部门立法的优劣、对错——能源相关法律必须体现各自的立法诉求,但作为母法或上位法《能源法》在协调不同类型能源的法律法规、不同管理部门的事权划分、政府与市场的关系等方面,需要明确界定调整范围和调整范围。定义彼此的功能。 相比之下,我国最快的立法《可再生能源法》于2004年起草,2005年全国人大审议通过,2006年1月实施。这正是因为它不涉及权力部门之间的利益关系而市场主体大部分是中小企业,法律关系的调整基本是政府与企业之间的管理关系,因此立法突破速度较快。

复杂的能源领域所产生的经济和法律关系相互交织,不仅包括行政关系,还包括大量的技术和经济关系。 将如此复杂的关系上升到法律层面,用制度来规范和调整,也不是不可能。 但在当时的社会经济和改革环境下,顶层设计尚在讨论之中,管理体制和法律体系尚未完全理顺,利益冲突有待进一步化解。 在立法条件不成熟的阶段,立法的难度可想而知。 。

另一个层面的体现是关于“物质力量”的争论。 我国能源领域实施的管理权责分散在国务院各机构,从国家发改委到财政部,甚至国家工商总局,共涉及多个部门。十个相关部门,这就是所谓的“九龙水控”。 这些部门的能源管理权责不是法定的,而是以国务院三项规划为依据的。 但不可否认的现实是,一些部门在能源管理中的权责不仅涉及利益平衡,而且存在职责交叉或界限模糊的情况。 因此,当立法界定这些权力时,部门之间的博弈必然会影响立法的进度。 ,甚至立法的质量。 这也是第一版能源法未能进入立法程序的原因之一。

回顾第一阶段的立法进程,与其说《能源法》从构想走向现实存在困难,不如说它在机遇与博弈的交织中蛰伏。 在我的理解中,《能源法》是能源领域的软科学,高层的指示和机构的推动是非常重要和明确的。 对于政府机构改革,国家曾希望成立权威部门,整合相关能源管理职能和职能,加强能源统一管理和决策。 现在看来,在能源领域,产业链长、技术复杂、涉及环节多、部门多,按照一定规律的需要进行整合和调整并不容易。 这也是《能源法》立法的先天缺陷。

CPEM:2015年,国务院《立法工作计划》将制定《能源法》列为全面深化改革、全面依法治国的急需工程。 同年3月,我国开始新一轮电力体制改革。 从当前现实条件来看,无论是中央决策层的重视,还是推进能源革命和电力市场化改革的紧迫性,都为能源法制化进程的推进奠定了一定的前提。 从能源法初稿到目前征求意见稿,能源立法理念最大的差异是什么? 过去的纠纷和冲突能否在新版能源法中得到终结?

吴忠虎:从过去不难看出,能源涉及领域广泛,利益相关方多样。 形成一部兼顾创新性、可行性、法律约束力和宏观指导性的能源基础法是极其困难的,但我们也应该审视。 人们已经认识到,部门立法理论已经不能适应复杂的经济社会的发展。 能源法应关注能源领域的共性问题,而不是划分部门法。 同时,能源立法与能源改革在很大程度上是相互关联的。 在既定目标的改革优化路径中,迫切需要加大能源立法力度,引导和保障能源领域改革总体发展方向。 同时,能源立法还必须适应能源电力领域体制改革的需要。

2015年之前,与经济社会发展阶段相适应,能源特别是电力作为关系国计民生的特殊产品,被政府作为公共产品进行调控。 虽然这样的管理方式满足了经济快速发展的需要,但发展阶段不断增长的电力需求和普遍服务也被视为电力发展的主要目标之一。 然而,电力的商品属性已经被弱化。 正因为如此,电力领域被批评为“市场失灵的领域”。 。 新一轮电力改革旨在建立“统一、开放、有序竞争”的电力市场体系。 五年来,电力体制改革虽然取得了许多阶段性成果,但市场竞争秩序和价格形成机制的维护和建设仍然不足。 。

与此同时,2015年,电力建设项目审批权下放到地方政府。 由于能源规划缺乏法律地位,简政放权后能源项目建设往往与规划目标脱节; 企业市场准入和项目审查系统存在很大程度的人工操纵。 空间上,其结果是无序建设造成的生态环境破坏现象难以从根本上得到控制。 同时,地方行政干预也违反了市场经济价格形成机制的原则。 能源价格的调整往往不是通过市场价格机制形成的。 相反,它们成为地方政府支持高耗能行业的手段。 虽然取消了煤电联动机制,机制是正确的,但由于不是市场调节而是政府人为调节,导致目标和结果出现了很大偏差。 由于缺乏规划、监管、标准化等现代治理手段的法制基础,我们在逐步实现市场化改革和能源转型目标的过程中已经付出了一定的代价。

当我们谈论“能源法”时,我们必须清醒地认识到,它虽然“名为”能源,但它有其特殊的属性和内涵; 但之所以称为“法”,就意味着它是用来平衡利益的。 “工具”也是体现约束力和保障的“武器”。 能源电力市场是人为设计和构建的市场,不可能完全依靠自然发展来实现市场建设的初衷; 能源电力新技术、新业态、新模式的实施主体是地方政府,地方政府是改革的基本单位。 企业,但新系统的建设不能靠旧系统的自愿推进来完成。

作为有过能源法研究起草经验的人,我很享受制度变迁给我国能源电力领域带来的质变,也在思考能源立法的困境和解决之道。 如果说,在改革探索阶段,难免会出现各种乱象,各方难以达成统一认识,那么新一轮电力体制改革则带来了运行范式和思维模式的深刻变化电力行业。 “条件成熟时逐步形成基本规律,确认和扩大改革成果”的迂回方式也就水到渠成。 一方面,可以通过合理避免与相关法律和利益相关者的重叠和冲突,减少制度摩擦,完善立法。 质量和指导; 同时,及时纠正和纠正“先行先试”过程中出现的普遍性、共性问题,将使立法在政策宣示的基础上更具针对性和可操作性。

此次征求意见稿中,立法理念上最大的突破是立法的目的和导向更加符合市场化改革和能源独特的开发利用特点。 它以法律条文的形式明确了“构建清洁、低碳、高效、安全的现代能源体系”。这一宣言性条款不仅与当前新能源安全战略、能源转型、体制改革共存,也体现了新版《能源法》对我国未来能源体系发展趋势的指导和发展趋势。展望;另一个亮点是成熟的政策措施转化为法律规定,包括编制能源规划、可再生能源消费配额、能源企业信息公开、普遍能源服务和补偿、能源储备和应急响应,特别是电力体制改革和市场价格形成机制中垄断与竞争的界限。定向改革成果通过立法固化,市场化原则和绿色发展核心理念上升到法律层面。 可以说,征求意见稿本身就是改革成果的宣示,是国家意志的体现。 。

但也必须承认,能源法作为一项基础性、综合性法律规范,在制度定位上也面临巨大挑战。 首先制定子法和下位法,占据了能源法的立法空间。 同时,能源法与其他领域法律法规的界定和衔接问题,也必然会导致能源法的调整范围受到一定的限制。

因此,在立法思路和基本定位上,如何结合政策法和行为规范的特点,是本次草案章节结构调整与能源法首版的最大区别——草案采用了兼具“规范”和“引领”功能,对首版能源法进行了“瘦身”,避免了模糊和细化的规定,由第十五章的140条精简为第十一章的115条,进一步凸显了完整性原则和全球化; 在化繁为简的同时,还注重上位法需要表达什么,单行法需要体现什么; 哪些是“母法”无法替代的,哪些只能通过“子法”来明确和规范,做到各有侧重、有效衔接、相辅相成,同时力争避免立法差距。

我个人认为,能源立法已经具备了比较成熟的客观条件,这份草案体现了能源电力领域的普遍共识。 尽管现阶段能源领域仍缺乏强有力的执行部门,征求意见稿也或多或少存在法律语言表述等技术问题需要进一步修改完善。 不过,行业主管部门的积极推动和相关企业的热烈响应,也让我们看到了行业的期待。 毕竟,在现代法制社会进程中,“有法可依”总比“无法可依”要好。 只有先解决了“有没有”的问题,以后才能谈“好不好”的问题。 这就要求我们尽快走出立法的困境和误区,抓住这个时代机遇,构建和完善能源领域的法律体系。

CPEM:正如你提到的,征求意见稿用了整整一章来描述“市场化”,结束了我国关于市场化改革的争论。 同时,也以24次频繁出现的“可再生能源”奠定了我国的地位。 能源电力系统的“绿色”发展方向,但同时“市场”、“低碳”、“安全”的协调是否是本次公开征求意见后社会反馈的共同关心的问题? 在反复修改的过程中,意见的碰撞会给我国未来的能源治理带来怎样的启示?

吴忠虎:从本次征求意见稿的反复修改过程以及业界对门户开放立法的普遍反馈来看,一方面是立法技术层面的语言表达另一方面,关系到未来的改革和能源领域的整体发展。 趋势和程度判断上的观点冲突,不仅涉及责任主体的责权关系,还涉及市场成熟度所体现的公众对法律的认知程度。

现阶段,无论是能源安全供给、生态文明,还是能源政治博弈,都在呼吁能源向低碳化转型发展。 Therefore, in the draft for comments, renewable energy is also listed as a priority development area, and the renewable energy consumption guarantee and its quota system, priority grid access and planned power generation guaranteed acquisition system are confirmed at the legal level, and are confirmed in Article 48 incorporates the “establishment of an energy-saving and low-carbon power dispatching and operation system” proposed in the “Thirteenth Five-Year Plan” power plan into legal provisions to ensure the priority status of renewable energy development. On the one hand, we hope to use a variety of policy and regulatory tools to promote low-carbon development of energy. At the same time, we also hope that our country’s dispatch system will make technical preparations for future low-carbon development.

Judging from the feedback, some people believe that “low carbon may not be economical, and such a dispatch concept may not be in line with the current affordability of electricity prices.” Others believe that “the legal support for renewable energy is not from a market perspective.” Starting from this point, there is an issue of incompatibility with the market mechanism.” It is undeniable that such views and doubts have their own basis. The issue of “cost” is also the focus of the most intensive debate during the repeated revision of the draft for comments.

Starting from the “Eleventh Five-Year Plan” period, my country’s power dispatching operation has gradually evolved from energy-saving power generation dispatching to economic dispatching under safety constraints in the power market environment while following the basic principles of “three public services” dispatching. Under the current situation, the medium- and long-term agreements signed by the market mainly focus on economic power sources such as coal power and hydropower to stabilize electricity price expectations. This not only follows the physical laws of power operation, but also respects the economic laws of the market.

Although the implementation of energy-saving and low-carbon dispatch does conflict with the market environment under the constraints of the current market development level, technical conditions and other factors, whether the new dispatch concept should be solidified in the Energy Law in advance also involves the overall future energy development of our country. Judgment and grasp of stage and socio-economic structure, but we should also see that the cost of renewable energy, especially new energy power generation technology based on wind power and photovoltaics, continues to decline, and market competitiveness is becoming stronger and stronger. At the same time, with the deepening of market-oriented reform, market entities are gradually enriched, and renewable energy consumption entities have also expanded from power grid enterprises to local governments, power sales companies, and all users participating in power market transactions. If all policy tools can work together, and as power generation costs and grid-connected electricity prices continue to be reasonably optimized in effective market competition, a new dispatching system such as low-carbon dispatch will naturally be able to integrate with the market.

At the same time, we should also clearly realize that implementing the new energy security development concept of “four revolutions and one cooperation” cannot be achieved simply by relying on the power of the market. Although the binding indicators such as total energy consumption control and pollutant emission intensity implemented in our country in recent years have played a huge role in forcing the energy transformation process, in the draft for comments, the development of high-carbon energy power generation is It does not give a clear exit time, which is slightly insufficient in terms of foresight in leading “low-carbon” development. To adjust and optimize the energy industry structure and consumption structure and implement effective total energy consumption control, the implementation of the plan needs to be coordinated with the legislative purpose, and completed with a sound legal system and clear indicator breakdown.

Historically, overall and strategic issues related to the country’s economic and social development and the national economy and people’s livelihood have been set up with clear overall planning goals and roadmaps, and implemented layer by layer by industry management departments in accordance with the deployment and requirements of comprehensive departments. Currently, the structural optimization of the energy system has gradually transformed from top-down promotion to bottom-up autonomous action. If there are deviations between local planning and national strategies, it will be difficult to find specific perpetrators to hold accountable actions involving group decision-making, such as “abuse of approval rights”; at the same time, deviations in the implementation of plans will take time to be tested. , such a long historical cycle span not only involves the legal prosecution period, but also lacks specific binding indicators for judgment.

Promoting the energy production and consumption revolution is a long process. At present, our country has also made clear its international commitment to peak carbon emissions in 2030. In order to fulfill and honor such commitments as soon as possible, it is necessary to include technology promotion and energy market in the Energy Law. Many aspects such as rules and energy performance management are clarified by legal provisions, especially specific binding indicators such as “near-zero” carbon emissions to reflect and coordinate with the trend of low-carbon development. Just like the huge infrastructure investment in the energy field, the depreciation period is usually measured in decades. If the time node of “near-zero” carbon emissions is not clarified as soon as possible, the investment in fossil energy assets cannot be effectively restricted, which will lead to more likely to occur in the future. Many stranded costs will also restrict the development of clean energy.

From this perspective, the significance of the “Energy Law” legislation is more to establish a system so that everyone can clarify their goals and know how to proceed. The establishment of a clean, green, safe, and efficient energy system is not something that can be easily followed, and there are precedents that can be used for reference. Instead, it requires the joint efforts of multiple means and different levels such as legislation, planning, market, and supervision to establish an extremely important energy system. It can be realized through modern energy governance system and governance capabilities that are suitable for nature and complexity. This not only involves the coordinated progress of energy legislation, institutional reform in the energy field and modernization of energy governance, but also involves the relationship between the central and local governments, local governments and enterprises, and comprehensive departments in various fields. The “Energy Law” runs through it. While conferring and safeguarding the rights and interests of various actors in economic activities, it also supervises and restricts the responsibilities and obligations they should perform.

Of course, as a tool for balancing interests, the legislative process itself is also a review and test of the rationalization of the interest orientations held by interest groups. Whether you are a participant in the reform or a holder of interests, only from the perspective of promoting historical development can you objectively judge, participate in and witness the acceleration of the energy legalization process.

This article was published in “China Electric Power Enterprise Management” Issue 06, 2020. The author is a reporter for this publication